Tutkimus: Osallistava suunnittelu paras keino ehkäistä kaavavalituksia
Kaavavalituksista koituvia haittoja voitaisiin vähentää parantamalla ja monimuotoistamalla kansalaisten osallistumismahdollisuuksia. Jos kuntalaiset osaisivat vaikuttaa oikeassa kohtaa kaavaprosessia, monilta turhilta valituksilta vältyttäisiin. Haittoja kyettäisiin ehkäisemään myös kohdentamalla valitusoikeutta nykyistä tarkemmin ja tehostamalla valitusten käsittelyä hallinto-oikeuksissa.
Suurten kaupunkien kaavoittajien mielestä valitusten aiheuttamat viiveet haittaavat kaavaprosessia merkittävästi. Valitukset viivästyttävät usein yhteiskunnallisesti merkittäviä rakennushankkeita ja aiheuttavat monenlaisia haittoja kuntalaisille, kunnille ja rakennuttajille. Valitusten sijaiskärsijöiksi joutuu usein suuri joukko kuntalaisia, kun asuntotuotanto ja palveluiden syntyminen hidastuvat, yritysten toiminta vaikeutuu ja kunnat menettävät investointeja alueellaan.
Näkemykset käyvät ilmi kyselystä, johon vastasi viidenkymmen suurimman kunnan kaavoituksesta vastaavat viranhaltijat. Kysely on osa tutkimushanketta, jonka teettivät Rakennusteollisuus RT, RAKLI ja Elinkeinoelämän keskusliitto EK ja jonka toteutuksesta vastasi Aula Research. Hankkeessa tuotettuun keskustelupaperiin haastateltiin lisäksi kahtatoista kaavoitukseen perehtynyttä asiantuntijaa ja oikeusoppinutta.
Yhdeksän kymmenestä kaavoittajasta törmännyt jarrutusvalituksiin
Nykyisessä valitusjärjestelmässä valitusoikeus on kaikilla kuntalaisilla riippumatta siitä, onko valittaja asianosainen. Kyselyn perusteella suuressa osassa valituksista, yli 36 prosentissa, valittajana on jokin muu taho kuin asianosainen. Käytännössä tämä voi tarkoittaa sitä, että valituksen tekevä henkilö voi tehdä valituksen kymmenien kilometrien päässä omasta elinympäristöstään olevasta hankkeesta.
Pahimmassa tapauksessa on mahdollista, että valituksia tehdään haitan aiheuttaminen mielessä. Kyselyyn vastanneista kaavoituksen ammattilaisista 92 prosenttia on kohdannut sellaisia työssään.
”Valittajan tarkoituksena voi syystä tai toisesta olla rakennushankkeen viivästyttäminen, hankaloittaminen tai jopa estäminen ilman lakiin nojautuvaa perustetta. Tällaiset jarrutusvalitukset ovat merkittävä haaste kunnille ja kiinteistö- ja rakentamisalan toimijoille. Kyselyssä huomattiin, että jarrutusvalitukset ovat yleisempiä erityisesti suurimmissa, yli 100 000 asukkaan kaupungeissa”, Rakennusteollisuus RT:n toimitusjohtaja Aleksi Randell kommentoi.
Vastaajista 61 prosenttia – Uudellamaalla peräti 80 prosenttia – pitää kunnan asuntotuotannon hidastumista keskeisimpänä valitusten aiheuttamana haittana.
”Asuntotuotannon viivästykset nostavat rakentamisen kustannuksia ja myös asuntojen hintoja, koska tarjonnan määrä ei pääse kasvamaan tarpeiden mukaan”, Randell toteaa.
Valitusten käsittelyä järkevöitettävä, valitusoikeutta tarkennettava ja osallistumista lisättävä
Kaavavalitukset menestyvät hallinto-oikeudessa heikosti. Kyselyyn vastanneet arvioivat, että heidän kunnissaan tehdyistä valituksista keskimäärin noin 14 prosenttia hyväksytään hallinto-oikeudessa. Kaavoituksen ammattilaisten mukaan valtaosa, keskimäärin 59 prosenttia heidän kunnassaan tehdyistä kaavavalituksista on aiheettomia.
Randellin mukaan kaavoitusprosessin tehostaminen vaatisi huomion kiinnittämistä hallinto-oikeuksien resursseihin ja siihen, kenellä on oikeus valittaa.
”Valitusprosessin tehostaminen ja valitusten vähentäminen olisi kaikkien etu. Kaavavalitusten käsittely eri oikeusasteissa venyttää kaavaprosessia ja vaikeuttaa sen ennakointia tällä hetkellä merkittävästi. Valitusten ennakkoseulonnalla ja asiakirjahallinon kehittämisellä voitaisiin nopeuttaa valitusten käsittelyä. Hallinto-oikeudella pitää myös olla riittävät resurssit, jotta valitukset eivät jää pitkäksi aikaa pöydälle”, Randell kertoo kehittämisehdotuksista, jotka nousivat esiin kuntakyselyssä ja asiantuntijahaastatteluissa.
”On myös vakavasti pohdittava, pitäisikö valitusoikeus olla toteuttamistason kaavoissa vain asianosaisella”, Randell sanoo.
Valitusoikeuden rajaaminen saa kyselyssä kuntien viranhaltijoilta myönteisen vastaanoton. Viranhaltijoista 62 prosenttia suhtautuu myönteisesti ja vain reilu neljännes kielteisesti siihen, että tulevaisuudessa alimmalla kaavatasolla valitusoikeuden saisi ainoastaan asianosainen.
Kaavoittajat sekä haastatellut asiantuntijat näkevät kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien parantamisen hyvänä keinona valitusten ehkäisyssä. Osallistumisessa tarvitaan rinnakkain niin henkilökohtaista kuin verkon kautta tapahtuvaa vuorovaikutusta. Verkkopohjaiset tiedotus- ja keskustelualustat mahdollistavat tehokkaan kaksisuuntaisen viestinnän sekä suunnitelmien havainnollistamisen ja palautteen keräämisen digitaalisten, karttapohjaisten mallinnusten avulla.
Asiantuntijahaastatteluissa monet ehdottivat koulutuksellista otetta osallistamiseen. Valitusoikeutta pidetään tärkeänä, mutta kuntalaiset eivät usein ymmärrä valittamisen roolia, mikä johtaa aiheettomiin valituksiin. Valitusmenettelyssä tarkastellaan kunnan toimien lainmukaisuutta eikä siitä voi hakea hyvitystä tai muutosta sille, että oma mielipide ei voittanut.
”Asukkaiden osallistumismahdollisuuksien sekä asukkaiden, kaavoittajien ja rakennuttajien välisen vuorovaikutuksen parantaminen lisäisi eri intressiryhmien ymmärrystä toistensa näkökulmista ja sitä kautta myös vähentäisi valituksia”, Randell painottaa.
Suomen 50 suurimman kunnan kaavoituksesta vastaavien henkilöiden parissa tehty kyselytutkimus käsitteli kaavoituksen osallistumis- ja valituskäytäntöjä. Kysely toteutettiin kesällä 2018 ja siihen vastasi 173 kaavoituksen ammattilaista. Kyselyn vastausprosentti oli 32. Kaksitoista laadullista asiantuntijahaastattelua tehtiin syksyllä, ja vastaajat edustivat monipuolisesti eri tahoja. Kyselyn, asiantuntijahaastatteluiden sekä tutkimushankkeen teettäjien näkemyksiä on koottu keskustelupaperiin, jota voidaan käyttää hyväksi parhaillaan käynnissä olevassa maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa. Tutkimushankkeen toteutti Aula Research Oy Rakennusteollisuus RT:n, Elinkeinoelämän keskusliiton ja RAKLIn toimeksiannosta.
Tarkemmat tiedot löytyvät verkosta
Keskustelupaperi, jossa myös asiantuntijoiden kommenttipuheenvuorot
Kuntakyselyn tulosten yhteenveto
Lisätietoja antavat:
Juha Vekkilä, toimitusjohtaja, Aula Research Oy, puh. 050 352 5335
Aleksi Randell, toimitusjohtaja, Rakennusteollisuus RT, puh. 0400 500 822
Merja Vuoripuro, viestintäjohtaja, Rakennusteollisuus RT, puh. 040 587 2642, etunimi.sukunimi@rakennusteollisuus.fi